Nieuws

Algemeen

Rechters van Europa

door Paul de Hen 22 nov 2005

Portret van Hof van Justitie, dat ooit bepaalde dat Europees recht boven nationaal recht gaat en man en vrouw gelijke rechten gaf.

in Luxemburg

Verschenen in Elsevier op 19 november 2005

Over de macht van het Hof van Justitie in Luxemburg moet niet te licht worden gedacht. Sinds de oprichting in 1952 kwam het Hof regelmatig met opzienbarende arresten, die 'Europa' vaak een zetje gaven in de richting van verdere integratie. Wat doet deze bovennationale wetgever, wat doen de Nederlanders die er werken?

Op de Kirchberg, boven de oude stad Luxemburg, zetelt een van de machtigste instellingen van de Europese Unie. Aan de huisvesting zie je het niet af. Het is niet een van die torens die de Europese wijk van Luxemburg allure moeten geven, maar een rommelig aan elkaar geplakt laag gebouwencomplex. Sommige zittingszalen zijn alleen via de kantine bereikbaar. Toch is dit de huisvesting van de drie Europese rechtbanken, met aan de top het Hof van Justitie.

Ingrijpende arresten
Als de nationale regeringen aarzelen of als ze hun goede voornemens uit hun zelf gesloten Europese verdragen laten versloffen, zet het Hof door. Het Hof werkte met zijn uitspraken als een bovennationale wetgever, zeggen experts. Het heeft de verhouding tussen en in de West-Europese landen fundamenteel gewijzigd. Voor specialisten in Europees recht is het gesneden koek. Zeg Costa-ENEL, Cassis de Dijon, Barber: ze weten meteen wat er wordt bedoeld: de namen van ingrijpende arresten van het Hof.

Het Hof stelde vast dat Europees recht boven nationaal recht gaat. Het legde de basis voor het radicaal doorvoeren van de Europese interne markt. Het sprak uit dat mannen en vrouwen gelijke rechten moeten hebben, en dwong daarmee bijvoorbeeld Nederland om de Nabestaandenwet te herzien. Dit is een mini-selectie. Het boek met de belangrijkste arresten tot 1995 is al een kolossale pil. De toonzettende arresten van na 1995 zijn nog niet eens op zo’n manier verzameld. 'De beslissingen zijn niet politiek, maar ze kunnen verregaande politieke gevolgen hebben,’ zegt Ad Geelhoed, de Nederlandse advocaat-generaal bij het Hof. De advocaat-generaal adviseert de rechters over belangrijke zaken. Zijn 'conclusie’wordt apart gepubliceerd.

Veel van de opzienbarendste oordelen dateren uit de jaren zestig en zeventig, maar de stroom gaat door. Zo versterkte het Hof de positie van de Europese Commissie ten opzichte van de Raad van Ministers. Nee, het Stabiliteitspact voor de euro mag niet door een meerderheid in de Raad van Ministers naar believen worden uitgelegd.

Conflicten
Het beantwoorden van prejudiciële vragen – hoe denkt het Hof erover? – die nationale rechters stellen over de uitleg van Europese wetten is de belangrijkste bezigheid van het Hof. Daarnaast beslecht het conflicten tussen Europese instellingen, zoals die tussen de Raad van Ministers en de Europese Commissie, en kan het op verzoek van de Commissie individuele lidstaten veroordelen die Europese wetten weigeren uit te voeren, of dat niet goed doen.

Individuele burgers en bedrijven kunnen alleen zelf procederen voor het Hof als de Europese Commissie een besluit neemt dat hen rechtstreeks treft. In andere gevallen zien zij – of eigenlijk: hun advocaten – Luxemburg alleen in geval van een prejudiciële verwijzing door een nationale rechter. Iedere nationale rechter kan daarvan gebruik maken, van kantonrechter tot Hoge Raad. De mate waarin dat gebeurt verschilt per land.

Uit de tien nieuwe EU-lidstaten zijn sinds hun toetreding, anderhalf jaar terug, nog nauwelijks prejudiciële vragen binnengekomen. Nederlandse en Duitse rechters verwijzen dikwijls. Sommige nationale rechters vragen naar de voor experts bekende weg – het Hof heeft een enorme jurisprudentie opgebouwd. Hun verzoek wordt via de kortst mogelijke procedure afgehandeld. 'De nationale rechter is de eerstelijnsgemeenschapsrechter. Hij moet zijn verantwoordelijkheden nemen,’ zegt Chris Timmermans, de Nederlandse rechter in het Hof.

Tribunaal
Vrijwel alle zaken van bedrijven en burgers tegen de Commissie of tegen Europese agentschappen die sommige regelingen uitvoeren, komen terecht bij het Gerecht van Eerste Aanleg. Dat is een van de twee andere Europese rechtbanken die domicilie houden in het gebouwencomplex. De derde is het pas opgerichte speciale tribunaal voor Europees ambtenarenrecht.

Het Gerecht behandelt mediagenieke zaken, zoals de maatregelen die de Europese Commissie neemt tegen illegaal geachte kartels en ongewenste fusies of economische machtsposities. Het noopte door een paar kritische uitspraken de Europese Commissie de uitvoering van haar kartelbeleid te reorganiseren. Ook kwesties rond het Europees merkenrecht komen bij het Gerecht. 'Wij zijn een Europese traditie in het merkenrecht aan het uitvinden,’ zegt de Nederlandse rechter in het Gerecht, Arjen Meij.

Tegen uitspraken van het Gerecht kan een 'hogere voorziening’ worden gevraagd bij het Hof. Dat gebeurt bij een op de zes of zeven uitspraken. Het Gerecht is van 1989, en wil zich als jongere instelling weleens afzetten tegen de opvattingen van het uit 1952 daterende Hof. 'Er zit een kleine rivaliteit tussen Hof en Gerecht,’ constateert oud-rechter in het Hof, Paul Kapteyn. Als het erop aankomt zet het Hof als hoogste instantie de toon. Belangrijke uitspraken krijgen meer kracht door ze te doen in de 'Grande Chambre’, niet minder dan dertien rechters oordelen dan, onder voorzitterschap van de president van het Hof zelf.

Het Hof geldt als een gezelschap dat de bevoegdheden van de Europese Unie en de Europese Commissie eerder zal vergroten en versterken dan verzwakken. 'Het Hof kiest voor een integrationistische interpretatie en blijft dat ook doen – dat is niet juist. Het Hof doet gewoon zijn werk. De ene keer is dat integrerender dan de andere keer,’ relativeert rechter Timmermans. 'In de raadkamer maak ik een discussie daarover niet zo vaak mee. In de meeste gevallen is het gesprek technisch-juridisch. Het hangt ook van het rechtsgebied af.’ De buitenwacht, betoogt hij, 'leest de arresten vanuit zijn eigen achtergrond’.

'Ik denk dat het een tijd lang zo is geweest, maar dat wij nu in een fase zijn met veel meer doorsneezaken. Daarbij is bescherming van de lidstaten net zo belangrijk als bescherming van de Gemeenschap,’ meent rechter Meij. Oud-rechter Kapteyn noemt het Hof 'bij buien’ sterk gericht op verdere Europese integratie. In de jaren zestig, toen de Europese samenwerking nog jong was, was het heel sterk. Vooral als het ging om de gemeenschappelijke markt, streefde het Hof ernaar de verdragen ruim uit te leggen, met als boodschap: de gemeenschappelijke markt is serieus bedoeld. Tot nu toe zijn zulke uitspraken door de lidstaten geaccepteerd.

Carrière
Hoe word je rechter of advocaat-generaal bij zo’n instituut? Het is niet noodzakelijk eerst een grote carrière als rechter te maken in een lidstaat. Rechter Meij hoort bij een minderheid die op een lange rechterlijke ervaring kan bogen. Hij was lid van de Hoge Raad, en daarvoor tien jaar lid en vice-voorzitter van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Veel collega’s hadden voor hun benoeming bij Gerecht of Hof een ambtelijke carrière, of waren academische juristen. Dat geldt ook voor de twee andere Nederlanders. Rechter Timmermans was bij zijn benoeming adjunct-directeur-generaal van de juridische dienst van de Europese Commissie in Brussel en hoogleraar, advocaat-generaal Geelhoed was secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken in Den Haag.

De Europese rechtspraak brengt heel verschillende nationale tradities bijeen. De manieren van doen in Luxemburg zijn Frans; in vijf van de zes landen die in 1952 het Hof oprichtten, was het Franse rechtssysteem vertrouwd, ook in Nederland. Frans is de enige interne voertaal van het Hof. 'Al zit je met drie rechters op een zaak zit die allemaal beter geverseerd zijn in het Engels en de proceduretaal is Engels, toch ga je over op Frans zodra je de raadkamer in stapt,’ zegt rechter Meij. Alle ontwerp-uitspraken worden in het Frans geschreven en in de Franse (maar ook in Nederland gebruikelijke) stijl. Speciale lecteurs d’arrêts controleren nog of het wel perfect juridisch Frans is. Het belang van het gebruiken van een enkele taal is dat ook het begrippenapparaat eenduidig vaststaat.

Dat heeft niet geleid tot een volledig Frans-geïnspireerd Europees recht. De Fransen zijn thuis niet gewend aan rechters die uitspraken met verregaande consequenties voor overheid en samenleving doen. In het Britse recht is dat doodgewoon , in Nederland gebeurt het vaak. Die niet-Franse traditie domineert in Luxemburg. Van de Duitsers werd het beginsel overgenomen dat er een zekere proportionaliteit moet bestaan tussen probleem en maatregel. Zo groeide een eigen juridisch systeem, dat weer zijn uitstraling heeft naar de lidstaten. Behalve door de rechters en de advocaten-generaal wordt dat gedragen door hun juridische medewerkers. Iedere rechter en advocaat-generaal heeft drie referendarissen, meestal jonge juristen gespecialiseerd in Europees recht. Geelhoed, Meij en Timmermans waren alledrie ooit referendaris.

Toch is het een uitdaging om het esprit de corps erin te houden. Er is geen centrale selectie van de rechters. Elke regering bepaalt zelf welke eisen zij stelt. Het hoeven zelfs geen specialisten in Europees recht te zijn. In 1952 benoemde Nederland zelfs een niet-jurist, de vakbondsman en politicus Jos Serrarens, opgeleid tot onderwijzer. Dat kan niet meer. Sinds 1958 mogen alleen gekwalificeerde juristen worden benoemd. Politieke benoemingen blijven mogelijk. Duitsland heeft weleens een wegens zijn CDU-gezindheid gekozen rechter naar Luxemburg gestuurd hoewel die geen Frans kende en evenmin goed thuis was in Europees recht.

Zo’n nieuwkomer is een probleem omdat hij al gauw een jaar niet kan meedoen; hij kan pas meepraten als de onvermijdelijke Franse les resultaat heeft. Een tweede handicap is de korte zittingsduur: rechters worden voor slechts zes jaar benoemd. Herbenoeming door de eigen regering is niet zeker. De samenstelling van Hof en Gerecht kan elke paar jaar aanzienlijk wisselen.

'Collegialiteit is belangrijk. Daar wordt ook aan gewerkt om onnodige wrijvingen te voorkomen,’ zegt rechter Timmermans. Tot de uitbreiding van de Europese Unie in mei 2004 waren er vijftien rechters en acht advocaten-generaal in het Hof, en nog eens vijftien rechters in het Gerecht. Dat zijn aantallen waarbij je elkaar goed kunt leren kennen.

'Na een jaar ken je elkaar van haver tot gort,’ herinnert Kapteyn zich. Timmermans zegt dat het bovendien de gewoonte is dat nieuwkomers met partner bij iedere collega thuis te dineren worden uitgenodigd. Dat comfortabele systeem moet nu in zijn voegen kraken. Sinds 2004 zijn er zowel in Hof als in Gerecht tien rechters bijgekomen. Maar de rechters houden de moed erin.

Advocaat-generaal Geelhoed: 'Toen het Hof met tien rechters werd uitgebreid, dachten wij: dat gaat de capaciteit van het Hof op den duur vergroten. Dat 'op den duur’ blijkt nu al te zijn. Het feit dat het zo kort heeft geduurd, bewijst de kwaliteit van de mensen die ons komen versterken.' Feit is dat er relatief veel ervaren rechters tussen zitten.

Paul de Hen houdt een weblog bij www.elsevier.nl/brussel


Kaders bij artikel:

VOOR EEN HALFUUR NAAR LUXEMBURG
Hoe belastingadviseur Bouwmeester in een geleende toga zijn kwestie van accijns op kruidensigaretten voorlegt aan het Hof

Een rechtszitting zoals ze overal ter wereld worden gehouden. Drie rechters in roodfluwelen toga’s betreden een goeddeels in rood en hout uitgevoerde zaal met voor de toeschouwers comfortabele rode theaterstoelen. De voorzitter spreekt Nederlands; makkelijk voor de partijen in deze zaak, waar de officiële procestaal ook Nederlands is. Dat betekent dat alle processtukken in die taal zijn en er in het Nederlands kan worden gepleit.

De Nederlandstalige voorzitter is een gelukkig toeval bij het Hof van Justitie. Elke lidstaat wijst een rechter aan, maar rechters behandelen gewoonlijk geen zaken waarbij de overheid van hun land van herkomst verweerder of verzoeker is. De voorzitter van deze 'Kamer van drie’, rechter Koen Lenaerts, is een Vlaamse Belg. Zijn mederechters, een Sloveen en een Let, moeten de hoorzitting volgen door koptelefoons. Zij krijgen simultaanvertaling.

De vertegenwoordiger van de eisende partij, belastingadviseur Kees Bouwmeester van Loyens en Loeff in Amsterdam, pleit in het Nederlands. Hij heeft tevoren, per brief, een kwartier toegemeten gekregen. Het is de eerste keer dat hij hier pleit. De voorzitter vraagt hem om langzaam te praten, de tolken moeten de pleiter kunnen bijhouden. De 'gemachtigde’ van de Nederlandse regering heeft vijf minuten, net als de vertegenwoordiger van de Europese Commissie. Zij zijn het gewend en spreken langzaam en nadrukkelijk.

Inzet is de vraag of kruidensigaretten, die pretenderen rokers van hun nicotineverslaving af te helpen, onder de tabaksaccijns vallen. De Nederlandse belastingdienst vindt van wel. Voor accijnzen en btw gelden niet alleen nationale belastingwetten, maar ook Europese regels. Daarom hebben de Finse en de Franse regeringen en de Europese Commissie zich ook in de zaak gemengd – de regeringen alleen schriftelijk. Zij steunen alle drie de Nederlandse overheid.

De hele hoorzitting duurt nauwelijks een halfuur. De moeite waard om naar Luxemburg te komen? Bouwmeester, die als fiscaal adviseur voor Nederlandse belastingrechters zonder toga optreedt, moest er bij een collega een toga voor lenen. Die is in Luxemburg verplicht voor pleiters. Veel gedoe. Toch vroeg hij de hoorzitting, ondanks zijn uitvoerige schriftelijke voorbereiding. 'In feite weet je pas als het arrest is gewezen of het nuttig was om ter zitting te verschijnen,’ erkent Bouwmeester.

Vergeleken met een zitting van een Nederlandse belastingkamer blijkt het er in Luxemburg strakker aan toe te gaan. Informeel overleg tussen partijen, een discussie met de rechters: uitgesloten. Het enige aardige extraatje is dat voorafgaand aan de zitting de voorzitter alle advocaten achter de schermen noodt om even kennis te maken.

Het Hof is chronisch overbelast, tot grote ergernis van de rechters zelf. Door een aantal efficiencymaatregelen en de toetreding van tien nieuwe lidstaten, met per lidstaat een rechter extra, is er wat verlichting gekomen, maar in 2004 vergde de behandeling van een zaak van begin tot uitspraak gemiddeld nog altijd 23 maanden.

Voor belastingadviseur Bouwmeester is dat niet zo’n verbazende termijn. Hij is al sinds 1999 bezig met de accijns op kruidensigaretten en bracht de zaak in Nederland tot aan de Hoge Raad, de hoogste Nederlandse rechter. De belastingrechters daar wilden eerst weten wat het Hof van Justitie van deze accijnskwestie vond. Zonder die zogenoemde prejudiciële vraag had Bouwmeester niet in Luxemburg gezeten. Het arrest van het Hof wordt door de Nederlandse rechters verwerkt in hun uiteindelijke uitspraak.


'ESPRIT DE CORPS ONDANKS VERSCHIL’
Mr. Arjen W.H. Meij(1944) is rechter in het Gerecht van Eerste Aanleg sinds 17 september 1998. Was eerder lid Hoge Raad

Arjen Meij: 'Wie naar de Hoge Raad gaat, heeft meestal ideeën over rechtspraak. Je kent elkaars juridische achtergrond, je weet waar je het over hebt. Negentig procent van de juridische problematiek is daar common ground. Hier is dat misschien 10 tot 30 procent. De rest moet je allemaal precies uitleggen. Je moet het debat over een zaak in je Kamer schriftelijk voorbereiden.

'Ik merk dat mijn attitude vanuit mijn rechterlijke ervaring soms een andere is dan die van rechters die uit de ambtenarij of de wetenschap komen. Een rechter reduceert het probleem tot het punt van geschil dat moet worden beslecht. Ambtenaren en wetenschappers gaan veel meer in de breedte.

'Het interessante is dat met al die verschillen toch een esprit de corps ontstaat. Op de beginselen van het procederen kunnen wij elkaar heel goed aanspreken. Ieder brengt zijn eigen benadering in. 'Het werken met inmiddels twintig procestalen en even zoveel rechtstradities die elkaar ontmoeten, brengt mij er er steeds toe om te zeggen: dit type internationale rechtspleging leent zich niet voor massaproductie.’


'EXCENTRISCH STANDPUNT IS NUTTIG’
Mr. L.A. (Ad) Geelhoed, (1942) is advocaat-generaal sinds 7 oktober 2000

Ad Geelhoed: 'Als goede advocaat-generaal ben je soms wat ondernemend bezig. Het rechterlijk handwerk is anders. Dat verschil moet er ook zijn. Een rechter is erop geconditioneerd zo dicht mogelijk bij zijn precedenten te blijven.

'Ik vind de terminologie van rechters die de conclusies van de advocaat-generaal “volgen” niet goed. Het is voor mij heel makkelijk om mijn “slagingspercentage” te verhogen als ik de jurisprudentie van het Hof volg in mijn conclusies. Ik vind het veel belangrijker om in een lastige zaak de lijn van het Hof te beïnvloeden door een standpunt in te nemen dat misschien maar voor 20, 30 procent wordt gevolgd.

'Het is soms nuttig in mijn conclusies een wat excentrisch standpunt in te nemen, om degenen die later de uitspraak lezen goed te laten zien waar het om gaat. Laatst ben ik uit mijn slof geschoten over de wetgevingskwaliteit. Het Hof volgde mij niet. Dat verwachtte ik. Maar het gaf vanwege mijn conclusies wel een aantal overwegingen om in dit geval “nee” te zeggen.’


'BTW-ZAKEN MOET IEDEREEN DOEN’
Mr. Christiaan W.A. Timmermans(1941) is rechter in Hof van Justitie sinds 7 oktober 2000. Zijn mederechters kozen hem tot president van de Tweede Kamer (van vijf rechters)

'Bij de toedeling van zaken speelt mee wat een rechter in het verleden heeft behandeld. Alleen btw-zaken, daar moet iedereen aan geloven. Niettemin moet je bereid zijn je overal echt in te verdiepen. Daarom is het hard werken.’

Maar aan meer staf heeft rechter Timmermans geen behoefte. Evenmin ziet hij heil in het overdragen van de bevoegdheid in prejudiciële zaken door het Hof aan het Gerecht, een van de mogelijkheden die het verdrag van Nice biedt om de werklast anders te verdelen. 'Alleen als het water ons echt aan de lippen staat, want dat is een kernbevoegdheid van het Hof.'

Timmermans bepleit benoeming van rechters voor een langere periode, zonder herbenoeming. En alleen na een screening door een selectiecommissie van specialisten. Zo gaat het al bij de Nederlandse voordrachten voor het Hof en het Gerecht, en ook voor het zojuist ingestelde nieuwe Europese ambtenarengerecht werd met een dergelijke commissie gewerkt. Maar voor Hof en Gerecht is dat niet voorzien.

Timmermans: 'In het huidige systeem is er altijd het risico van een politieke voordracht. De lidstaten hebben tot nu toe de lijn gehanteerd om geen kritiek te leveren op elkaars kandidaten.'

zie ook

0 reacties