Mark Rutte houdt de boot af voor Paars-plus
Meerderheidskabinetten zullen zo langzamerhand verdwijnen, voorspelden Syp Wynia en Dirk Evers in weekblad Elsevier in 2008. Het alternatief, een minderheidskabinet, lijkt erger dan het is, blijkt in Scandinavische landen. De kwestie is weer actueel nu de drie meest voor de hand liggende meerderheidskabinetten lastig te formeren blijken.
Door Syp Wynia
en Dirk Evers in Kopenhagen
De partijen in het politieke midden worden steeds kleiner, de partijen op de linker- en rechterflank steeds groter. Dat maakt het regeren met een meerderheidscoalitie steeds lastiger. Is Nederland op den duur dus onregeerbaar? Welnee, blijkt al jaren in Scandinavische landen. ‘Minderheidsregeringen zijn democratischer.’
Nederlandse verkiezingen leveren al vijftien jaar wilde uitslagen op. Zo werd in 1994 het CDA aan de kant gezet, in 2002 gebeurde dat met de PvdA en de VVD. In 2006 verloren PvdA en VVD en moest ook het CDA terrein prijsgeven. Steeds weer dienen zich nieuwe partijen aan die de vertrouwde regeringspartijen gestaag opeten. Het midden zakt weg; op basis van de huidige peilingen zouden CDA, PvdA en VVD zelfs met hun drieën niet of nauwelijks voldoende zetels halen voor een meerderheidskabinet.
Het alternatief is een veelpartijenkabinet en dat is bijna per definitie instabiel. Bovendien is het, gerekend naar de peilingen van de laatste anderhalf jaar, nauwelijks mogelijk om zo’n brede coalitie te vormen zonder de Partij voor de Vrijheid van Geert Wilders, of met Trots op Nederland van Rita Verdonk, als die erin slaagt om de volgende verkiezingen te halen en een goede uitslag te boeken. Of met weer een nieuwe politieke beweging, die zomaar de kop op kan steken.
Trots
Daar zitten de traditionele partijen niet op te wachten: op regeringssamenwerking met ‘populistische’ nieuwe bewegingen. Het experiment in 2002 met de LPF is niet goed bevallen. Maar ook voor de Partij voor de Vrijheid, Trots op Nederland en mogelijk zelfs de Socialistische Partij zelf is het een groot risico om te gaan regeren. Hun rol van on-Haagse buitenstaander komt onder druk te staan. Ook moeten er in een coalitie – en daar is in Nederland vooralsnog niet aan te ontkomen – concessies worden gedaan. Beide effecten zorgen ervoor dat bij de volgende Tweede Kamerverkiezingen verlies is gegarandeerd.
Op de lange termijn kan het een alternatief zijn om het kiesstelsel te veranderen. Daarbij zijn er ruwweg twee varianten. De ene is het invoeren van een districtenstelsel, zoals dat bijvoorbeeld in Groot-Brittannië bestaat. Daar wordt alleen op plaatselijke kandidaten gestemd, en dat zorgt voor een directere band tussen kiezer en gekozene. In de praktijk zullen er dan in Nederland twee of drie partijen of partijblokken overblijven. Mogelijk zal één zo’n partij of blok zelfs zonder coalitiepartner kunnen regeren, zoals in Groot-Brittannië het geval is.
Een tweede mogelijkheid is het invoeren van een kiesdrempel, van bijvoorbeeld 5 (zoals in Duitsland) of 10 procent (zoals in Turkije). Maar een kiesdrempel is in wezen ondemocratisch, vooral als hij hoog is. Hij maakt kleine partijen vrijwel onmogelijk en verandert het politieke bedrijf in een gesloten systeem. Dus niet bepaald het antwoord op de Opstand van de Kiezers, zoals die in 1994, 2002 en 2006 gaandeweg zichtbaar werd.
Grondwet
Daarbij is het zeer onwaarschijnlijk dat een verandering van het kiesstelsel er daadwerkelijk in zit. De kans is klein dat partijen het eens kunnen worden over het systeem van een districtenstelsel. Elk model levert zowel winstkansen voor de één als verliezen voor de ander op. Kleine partijen lopen een grote kans niet meer landelijk mee te kunnen doen. Bestuurderspartij CDA zit sowieso niet te wachten op verandering. Waarom ook? Het CDA heeft tot dusver door de bank genomen immers belang bij het vigerende stelsel. De zorgen over de bestuurbaarheid neemt zo’n bestuurderspartij op de koop toe.
Toch is er een alternatief waarvoor geen wetten hoeven te worden veranderd, laat staan dat de Grondwet moet worden aangepast. Dat alternatief luidt: een regeringscoalitie met zo weinig mogelijk partijen die geen meerderheid heeft, maar door afspraken vooraf op voldoende steun in de Tweede Kamer kan rekenen. Ofwel: een minderheidskabinet dat gedoogsteun geniet.
De mogelijkheid van een echt minderheidskabinet is nooit serieus onderzocht. Dat is in zoverre vreemd, omdat de Scandinavische landen die in veel – zij het niet alle – opzichten op Nederland lijken een lange traditie van minderheidsregeringen kennen. En daar zijn de ervaringen, zeker in Denemarken, overwegend positief. Het besturen gaat flexibeler, het parlement komt er versterkt uit en alle partijen krijgen invloed op het beleid.
Zo’n Scandinavisch minderheidskabinet beschikt zelf niet over voldoende zetels in het parlement. Om een meerderheid achter zich te krijgen, maakt het afspraken met de oppositie. Een regering hoeft geen meerderheid achter zich te hebben, zij moet er alleen voor zorgen dat ze geen meerderheid tégen zich krijgt.
Flexibel
Dat fenomeen wordt ook wel aangeduid als ‘negatief parlementarisme’. De kern daarvan is dat een meerderheid in het parlement de minderheidsregering kan tolereren. Zo ontstaat een regering in het midden van het politieke spectrum. ‘Hoe succesvol ze is, hangt af van hoe flexibel ze kan manoeuvreren ten opzichte van de overige partijen,’ zegt Erik Damgaard. De politicologieprofessor aan de universiteit van het Deense Århus heeft zich gespecialiseerd in minderheidsregeringen, een fenomeen waarin zijn land wereldrecordhouder is. De laatste Deense meerderheidscoalitie regeerde van 1993 tot 1994. Daarvoor regeerde het laatste meerderheidskabinet in 1972.
‘In een minderheidsregering komen alle oppositiepartijen aan de bak,’ zegt Damgaard. ‘Ook partijen die te radicaal zijn om in een regering te zetelen.’ In Denemarken regeert sinds 2001 een minderheidskabinet van liberalen en conservatieven onder leiding van premier Anders Fogh Rasmussen. De twee partijen hebben zelf maar 64 van de 179 Kamerzetels. Toch is er sprake van een van de sterkste Deense regeringen ooit. Fogh Rasmussen werd verleden jaar voor de derde keer op rij herkozen.
Rasmussen kent het klappen van de zweep. Hij heeft zich van de steun van de Deense Volkspartij verzekerd en houdt die te vriend. Toen Rasmussen nog in de oppositie zat, zag hij in dat hij de sociaal-democraten alleen van de troon kon stoten als hij een thema bespeelde dat tot dan toe het domein van rechts was: een hard vreemdelingenbeleid. Toen hij aan de macht kwam, kon Rasmussens coalitie de strenge vreemdelingenwetten alleen met hulp van de Deense Volkspartij door het parlement krijgen.
Comfortabel
Voor deze partij eindigde daarmee een periode als paria in het parlement. Rasmussens voorganger had de rechtse partij van de flamboyante Pia Kjærsgaard van elke samenwerking uitgesloten. Inmiddels is de Deense Volkspartij sinds het aantreden van het kabinet-Rasmussen ook de enige partner als het om de begroting gaat. De partij is daarin een zeer betrouwbare partner gebleken.Voor zijn Europees beleid steunt Rasmussen op onder meer de sociaal-democraten, aangezien de Deense Volkspartij kritisch staat tegenover de Europese Unie. De anti-Europese houding is een van de redenen waarom die laatste partij geen deel uitmaakt van de Deense regering. Maar er is sprake van een win-winsituatie voor beide partijen. De Deense Volkspartij kan vanaf de comfortabele oppositiebanken het beleid meebepalen en tegelijk de schijn tegenover de achterban hoog houden dat zij geen concessies doet. Kjærsgaard kan harde uitspraken over criminele allochtonen doen, wat lastiger was geweest als ze in de regering had gezeten.
Een van de gevolgen van een minderheidsregering is dat het parlement zijn rol als wetgevende macht efficiënt vervult en de regering daadwerkelijk controleert. De assemblee is niet louter een stempelmachine van regeringsbesluiten. Zijn minderheidsregeringen dus democratischer? Professor Erik Damgaard: ‘Het representatieve aspect van de democratie komt beter aan bod: ieder wordt erbij betrokken.’
De andere kant van de medaille is dat minderheidskabinetten vaak minder daadkrachtig zijn, zegt Damgaard. Noorwegen is daar een voorbeeld van. Het land kent sinds het najaar van 2005 voor het eerst sinds lang weer een linkse meerderheidsregering. Zowel de huidige sociaal-democratische premier Jens Stoltenberg als zijn voorganger, de christen-democraat Kjell Magne Bondevik, was het regime van minderheidsregeringen meer dan beu. Voor het opstellen van de begroting moesten de premiers voortdurend heen en weer lopen naar de oppositiepartijen.
Kiezer
Ook in Zweden regeert sinds 2006 een meerderheidsregering. De jonge conservatief Fredrik Reinfeldt zag in dat hij de eeuwige Zweedse sociaal-democraten alleen van de troon kon stoten als hij een ongewone zet deed. Hij doorbrak de Zweedse traditie door alle vier centrum-rechtse partijen al voor de verkiezingen achter zich te scharen. Met een duidelijk programma trok de alliantie naar de kiezer en sleepte 178 van de 349 parlementszetels in de wacht. Partijleider Mona Sahlin van de sociaal-democraten voert in reactie op de machtsgreep gesprekken met de Zweedse groenen en de oud-communisten om in 2010 gezamenlijk naar de kiezer te trekken.
Anders dan in Nederland hebben de Scandinavische landen allemaal éénkamer-parlementen, wat het gemakkelijker maakt om met een minderheidskabinet te werken. Het zou in Nederland problemen kunnen opleveren om zowel in de Tweede als de Eerste Kamer voldoende gedoogsteun te organiseren.
Er zijn bovendien wettelijke mogelijkheden die minderheidsregeringen faciliteren. Zo geldt in Zweden de regel dat een minderheidsregering pas ten val kan worden gebracht als er ook een werkbaar alternatief is. In Noorwegen zijn vervroegde verkiezingen uitgesloten. De partijen moeten het volgens de wet vier jaar met elkaar uithouden. Dat dwingt tot samenwerking. In Denemarken heeft de premier het recht om vervroegde verkiezingen uit te schrijven op een moment dat hij gunstig vindt. Deze joker zette de huidige premier Rasmussen al twee keer met succes in.
Op bezoek
Het ziet ernaar uit dat vooral het Deense model een voorbeeld voor Nederland kan zijn. Als de verkiezingsuitslag daar aanleiding toe geeft, zou er wellicht een centrum-rechts minderheidskabinet van CDA en VVD kunnen worden gevormd, met gedoogsteun van dan wel Wilders, dan wel Rita Verdonk. Wilders zou niet ongenegen zijn aan een dergelijk model naar Deens voorbeeld mee te werken. Hij is al op bezoek geweest bij Pia Kjærsgaard om haar ervaringen te vernemen.
Het is natuurlijk wel de vraag of het CDA van Jan Peter Balkenende, die bij het Fitna -debat en de Algemene Beschouwingen hard met de PVV-leider botste, daar überhaupt over wil denken. Wilders wordt in het CDA ernstig gewantrouwd. Daarbij ligt het doorbreken van de traditie om met een vaste Kamermeerderheid te werken bij het CDA nog gevoeliger dan bij andere Haagse partijen. Overigens zou het Deense model in theorie ook kunnen werken om een linkse minderheidsregering op de been te houden.
Maar alleen maar klagen over instabiliteit helpt in elk geval niet. Het traditionele Haagse establishment erodeert, de middenpartijen kalven af en ervaren een kloof met kiezers, maar willen geen verandering van het kiesstelsel. Als er dan geen werkbare meerderheden te vinden zijn om te regeren, zal er toch iets anders moeten worden gevonden. Een minderheidsregering met vaste gedoogsteun kan dan een werkbaar alternatief zijn, zoals vooral het Deense voorbeeld laat zien. Dat model heeft bovendien de schoonheid dat kiezers die zich niet herkennen in de ‘oude’ partijen niet in de kou blijven staan, maar hun invloed kunnen laten gelden op het regeringsbeleid. Daar hoeft een land niet slechter van te worden.
Bovenstaand artikel verscheen in weekblad Elsevier (oktober 2008).