Zo zijn onze Europese manieren

dinsdag 14 december 2004 10:24

Premier Balkenende zat als zesde Nederlander de Europese Raad van regeringsleiders voor. De topconferentie heeft nu altijd plaats in Brussel, maar was lang een rondreizend circus. Een historische terugblik. 'Onder het mom van Europa, leg je je eigen handel op tafel.'

Vijf kwartier lang moest CDA-premier Jan Peter Balkenende, zijn rechtervoet nog herstellende, samen met CDA-minister Ben Bot van Buitenlandse Zaken op de middag van 4 november op een hel verlicht podiumpje staan om zijn gasten te ontvangen. Pas nadat hij alle 23 premiers en één president, de Franse, plus hun ministers van Buitenlandse Zaken de hand had geschud, kon het circus beginnen.

Want een circus is het, de veelgehoonde en doorgaans onderschatte praat-, eet- en beslisclub van de leiders van de Europese Unie. Steeds vaker komen ze bijeen, tot voor kort in steeds wisselende oorden in Europa, waar hun aanwezigheid steeds vaker tot maatschappelijk protest leidde. Met de vaste standplaats Brussel is de romantiek van de vergaderende Europese leiders verdwenen.

Kwade reuk
De 'toppen’ van de Europese leiders staan in een kwade reuk. Het gangbare beeld is dat van een ruziënd gezelschap dat er nauwelijks toe doet en als het het al ergens over eens wordt, zijn eigen afspraken niet nakomt. Dat slechte imago verhult dat de gezamenlijke regeringsleiders wel de baas zijn in de Europese Unie (EU).

Vrijwel alle besluiten die de Europese samenwerking betreffen, van de euro tot de vele EU-uitbreidingen, zijn ontstaan in de kring van de premiers. Natuurlijk is er ook de Europese Commissie en het Europees Parlement. Maar de Europese Raad van staatshoofden en regeringsleiders bepaalt in verdragen wat de rest mag doen en welke onderwerpen ze mogen aanpakken.

Intensief
Het is niet altijd zo geweest dat de premiers, de Duitse kanselier en de Franse president zich zo intensief, bijna van maand tot maand, met de Europese besluitvorming bemoeiden. Als het aan Nederland had gelegen, was die Europese Raad er zelfs nooit gekomen. In de jaren vijftig en zestig was de Europese integratie in de eerste plaats het domein van de ministers van Buitenlandse Zaken en enkele ambtenaren in Luxemburg en Brussel.

Europa ging nog alleen over kolen en staal en de landbouw. Vooral de Franse president Charles de Gaulle en zijn opvolgers wilden dat Europa door de hoogste politici zou worden geleid – ongeveer net zoals zij Frankrijk bestuurden.

De Gaulle en zijn opvolgers zagen de Europese integratie in de eerste plaats als een project van de lidstaten. Ze wilden niet te veel overlaten aan Brusselse ambtenaren en Straatsburgse parlementariërs.

Pikant
Nederland, en dan vooral de achtereenvolgende ministers van Buitenlandse Zaken, te beginnen met Joseph Luns, was hiervan de grootste tegenstander. Net zoals het Franse streven was ingegeven door de Franse bestuurlijke cultuur, zo was Luns tegen de Europese Raad, omdat zo de Nederlandse premier, en niet hij, de eerste viool zou spelen op het – in belang toenemende – Europese toneel.

Een populair Haags bezwaar luidt ook, tot op heden, dat als je de leiding van de hoofdsteden te direct betrekt bij de Europese besluitvorming, de kleine landen worden weggedrukt door de grote landen.

Des te pikanter is het dat uitgerekend Joseph Luns in december 1969 in Den Haag een Europese top moest voorbereiden die vaak wordt beschouwd als de embryonale vorm van de huidige Europese topconferenties. Daar, in de Haagse Ridderzaal, kreeg de pas aangetreden Franse president Georges Pompidou van de ook pas aangetreden Duitse bondskanselier Willy Brandt het door Frankrijk verlangde landbouwbeleid. Wel moest Pompidou in ruil daarvoor de Britten toelaten tot de Europese samenwerking.

Koehandel
Die eerste 'Nederlandse’ top werd voorgezeten door toenmalig KVP-premier Piet de Jong. De Jong, afgelopen voorjaar: 'In feite is toen de finishing touch gelegd voor het landbouwbeleid waar we nu, zal ik maar zeggen, nog mee zitten. Maar er kwam na een jarenlange stagnatie weer beweging in het geheel. En vervolgens is die gewoonte gekomen van meer topconferenties.’

Die Haagse top van 1969 is een vroeg voorbeeld van hoe de koehandel aan de Europese vergadertafels verloopt. Europa is een marktplaats van belangen, van politieke en economische belangen. Je neemt wat en je geeft wat, en als het goed is word je er allemaal beter van.

Of, zoals oud-minister van Buitenlandse Zaken Jozias van Aartsen (VVD) zegt: 'Onder het mom van “wij zijn voor Europa” zorg je wel dat je je eigen handel even duidelijk op tafel legt. Het is wat dat betreft natuurlijk een vrij rauw gedoe.’

Opmars
De echte opmars van de Raad begon in 1974, toen de Franse president Valéry Giscard d’Estaing nauw ging samenwerken met de Duitse kanselier Helmut Schmidt, de Europese Raad als instituut stichtte en dat drie keer per jaar liet vergaderen.

De ministers van Buitenlandse Zaken mochten er ook bij zijn, maar alleen ter ondersteuning. En als de heren – want dat zijn het vrijwel altijd – met elkaar dineren, moeten de ministers van Buitenlandse Zaken hun eigen plek opzoeken.

Giscard en Schmidt zorgden ervoor dat de Europese munten aan elkaar werden gekoppeld en legden zo de basis voor de euro. Zij baanden de weg voor de rechtstreekse verkiezingen van het Europees Parlement. Hun samenwerking zette de toon voor de manier waarop de besluiten van de Europese Raad tot op de dag van vandaag worden voorgekookt in de Franse en de Duitse hoofdstad.

Ridderzaal
Het was natuurlijk maar een klein clubje, dat in 1969 in de Ridderzaal bijeenkwam. De toenmalige Europese Economische Gemeenschap telde zes landen. De vier premiers, de ene bondskanselier en de ene president konden moeiteloos aan een bescheiden tafel. Veel belangstelling van de pers was er niet.

Tegenwoordig heeft de Europese Unie 25 lidstaten en vult de vergadertafel een hele zaal. Van het eerder zo intiem bedoelde diner waar de leiders met de benen op tafel konden filosoferen over de toekomst van het continent, is weinig overgebleven. De Europese Raad is een Poolse landdag geworden, met meer dan duizend ambtenaren en politici, en duizenden journalisten.

Als het er heet aan toegaat, trekt de voorzitter – elk halfjaar een andere premier of president – zich terug in een kamertje en ontvangt daar, bij wijze van 'biechtstoelprocedure’ de kemphanen of zelfs al zijn collega’s 'om elkaar de nieren te proeven’.

Europese Grondwet
Op de Europese top van Nice, in december 2000, hadden de toen nog vijftien Europese leiders meer dan vier dagen nodig om af te kunnen spreken hoe hun onderlinge stemmenverhoudingen er zouden uitzien als Oost-Europa later lid zou worden. Een weer volgend verdrag, nu Europese Grondwet geheten, had een jaar geleden in Brussel onder leiding van de Italiaanse premier Silvio Berlusconi zullen worden afgerond. Uiteindelijk werd er niet eens formeel vergaderd.

Terwijl de anderen rondhingen in het Brusselse vergadergebouw Justus Lipsius, gingen Schröder, Chirac en de Belgische premier Verhofstadt doodgemoedereerd in de stad eten om daar te concluderen dat het niks kon worden. Berlusconi moest zonder resultaat afhameren en pas een halfjaar later kwam het verdrag er alsnog – om een onzekere toekomst tegemoet te gaan in de vele referenda die de komende anderhalf jaar, ook in Nederland, zullen worden gehouden.

Afgang
Na de, achteraf gezien, zo belangrijke Europese top in Den Haag van 1969 speelden Nederlandse voorzitters twee decennia lang geen bijzondere rol. Dat werd anders in 1991, toen Ruud Lubbers in het provinciehuis in Maastricht na een moeizame aanloop en een dreigende afgang zich uiteindelijk van ieders medewerking wist te verzekeren. Ook die van de tegenstribbelende Britten – die niet mee wilden doen – en de Spanjaarden – die er nieuwe stromen hulpgeld uit wilden slepen.

Lubbers zou de boeken in zijn gegaan als een groot Europeaan, ware het niet dat hij in zijn latere jaren in frontale botsing kwam met de Duitse bondskanselier Helmut Kohl, die hem verweet niet solidair te zijn geweest toen hij de twee Duitslanden wilde verenigen.

Het kostte Lubbers in 1994 na een ontluisterende strijd tijdens de Europese top op het Griekse eiland Corfu de door hem geambieerde positie van voorzitter van de Europese Commissie, als opvolger van Jacques Delors.

Kohl blokkeerde Lubbers’ kandidatuur. Dat Lubbers eind jaren tachtig de Duitsers nadrukkelijk in het harnas van de naoorlogse Duitse oostgrens wilde houden, stak Kohl daarbij het meest.

Wereldfiguur
Lubbers, terugblikkend: 'Alles hing samen met die Oder-Neissegrens. Dat was het begin van de verwijdering met Kohl. Ook belangrijk is dat Kohl door de hereniging van Duitsland van een provinciale Bundeskanzler uitgroeide tot een soort wereldfiguur en zich ook zo begon te gedragen. Wat spanning met mij gaf, gegeven mijn eigen groeien – in de ogen van anderen – vanuit het Nederlandse premierschap, in de opmaat naar de opvolging van Delors. Maar in 1991, bij de top van Maastricht, hebben Kohl en ik nog wel goed samengewerkt. Wat in Maastricht met Kohl wel moeilijk was, is dat we eraan toe waren om de Europese Centrale Bank in Amsterdam te vestigen. Daar was iedereen het mee eens, behalve Kohl.’

Lubbers’ opvolger Wim Kok had al een behoorlijke reputatie in Europa, zeker nadat hij op Corfu, toen nog als vice-premier, de positie van Lubbers met kracht had verdedigd tegen Kohl. De bittere woorden die daar vielen, droegen naderhand opmerkelijk genoeg bij tot de 'Männerfreundschaft’ – zoals Kohl het noemde – met Kok.

Kohl was het ook die ervoor zorgde dat Kok in 1997 in Amsterdam de eindonderhandelingen van het volgende Europese verdrag, het Verdrag van Amsterdam, als voorzitter mocht verzorgen.

Debacle
Maar Amsterdam werd een debacle, zeker in Duitse ogen. Weer waren er bittere woorden tussen Kok en Kohl, verwijten van Kohl aan staatssecretaris Michiel Patijn, Duitse verwijten aan minister van Buitenlandse Zaken Hans van Mierlo.

Het belangrijkste wrijfpunt: Kohl had gehoopt dat Kok begrip zou hebben voor zijn verzwakte positie in Duitsland, waar de oppositie de meerderheid in de Bondsraad had bemachtigd, waardoor Kohl in Amsterdam veel minder ver kon gaan dan men van de Europeaan Kohl gewend was. Volgens Kohl en zijn medewerkers hadden Kok en zijn Haagse collega’s die afwijkende Duitse positie niet zo aan de grote klok hoeven hangen.

Omdat Kok in Amsterdam ook nog eens openlijk ruzie kreeg met de Belgische premier Jean-Luc Dehaene, die niet wilde dat Nederland meer stemmen zou krijgen dan België – 'geleuter’, riep Kok tegen Dehaene – werd 'Amsterdam’ een mager verdrag.

Balkenende
Op de schouders van Jan Peter Balkenende rust nu de taak om de Europese premiers en presidenten het eens te laten worden over weer volgende uitbreidingen van de Europese Unie. De vraag of Turkije wel bij Europa hoort, en of je met de toelating van Turkije nog wel Oekraïne of zelfs, wie weet, Rusland kunt weigeren, verdeelt Europa en zorgt voor een kloof tussen het publiek en de politiek.

Hoe Balkenende het er als voorzitter afbrengt, moet worden afgewacht. De eerste top die hij voorzat, die van 4 en 5 november in Brussel, was nog maar een vingeroefening voor 16 en 17 december. Als onderhandelaar heeft hij al wel een stevige reputatie te verliezen.

Bij zijn allereerste top, op 24 en 25 oktober 2002 in Brussel, legde hij als nieuweling een bom onder het landbouwakkoord dat de Franse president Chirac kort tevoren in het Brusselse Conrad Hotel van de Duitse kanselier Schröder had afgetroggeld en waarmee de rest van de Europese leiders, zoals zo vaak, met gepaste tegenzin hadden ingestemd.

Urenlang lag de top stil, totdat Balkenende via de Deense voorzitter, premier Anders Fogh Rasmussen, gedaan kreeg dat de landbouwuitgaven toch meer werden ingeperkt dan Chirac had gewild.

Spannend
Balkenende, een paar maanden later tegen Elsevier: 'Het was spannend. Ik zei: het moet anders. Rasmussen schorste toen de vergadering. Ik zei dat het niet bestaanbaar was dat we het landbouwbeleid ongemoeid zouden laten. Chirac accepteerde dat uiteindelijk, mede omdat er tijdens een eerdere lunch in Parijs vertrouwen was ontstaan tussen hem en mij.’

Het is goed denkbaar dat Balkenende half december in Brussel weer te maken krijgt met Jacques Chirac, de veteraan onder de Europese regeringsleiders en een echte toppenvechter. Zijn methode: ten eerste dealen met de Duitsers. En ten tweede: charmant zijn maar op gepaste momenten enige intimidatie gebruiken. Charm and a bit of bullying, zoals een naaste adviseur van de Britse premier Tony Blair het typeert.

Schröders methode lijkt hier een beetje op: heel weinig zeggen, maar als je een vitaal Duits belang raakt een heel barse, duidelijke streep trekken. Een andere methode is die van de vorige Spaanse premier, José Maria Aznar, die als iedereen het eens leek te zijn om vier uur ’s nachts zijn spijkerharde Spaanse eisen nog even op tafel legde.

Zo zijn onze Europese manieren – in Brussel was het 16 en 17 december niet anders.

Door Syp Wynia